Alors que les gilets jaunes souhaitent inscrire le référendum d'initiative citoyenne dans la constitution, des voix à peine audibles s'élèvent pour réclamer une transformation radicale du Sénat. Démocratie participative, création d'une troisième chambre pour protéger durablement l'environnement, de nombreuses propositions visant à réformer le Sénat sont sur la table.
Cet article a été initialement publié dans le numéro 30 de Socialter, paru en août 2018. Retrouvez-le en kiosque et sur notre boutique.
Près de la Seine, tout au bout du jardin du Luxembourg dans le 6e arrondissement de Paris, trône un imposant palais. Sur sa coupole flotte un drapeau tricolore et à ses pieds s’étire un ballet ininterrompu de berlines noires et de costards-cravates. Pas de doute, nous sommes bien devant un lieu de pouvoir. C’est le Sénat, « chambre haute » de la République française depuis plus de cent ans. Et presque autant d’années que certains réclament sa suppression.
Le Palais du Luxembourg
« Le Sénat a un privilège exorbitant et imparable, celui de tout bloquer », pestait déjà le général de Gaulle, qui avait échoué à le réformer en 1969, qualifiant d’« erreur » la création de cette institution. En 2005, Ségolène Royal parlait du Sénat comme d’un « anachronisme démocratique insupportable » et Jean-Christophe Cambadélis, alors député du Parti socialiste, y voyait un « cimetière des éléphants ». Un siècle avant ces vacheries, Édouard Herriot, sénateur radical de 1912 à 1919, résumait déjà, dans une sentence grinçante et définitive : « Le Sénat est une Assemblée de notables réactionnaires dont les méfaits sont heureusement compensés par une forte mortalité. »
Pourquoi tant de haine ? Selon certains détracteurs, cette chambre serait d’abord tout simplement inutile. Lorsqu’une loi est étudiée par le Parlement, elle passe successivement entre les mains de l’Assemblée nationale et du Sénat, c’est ce qu’on appelle la « navette parlementaire ». Mais en cas de désaccord entre les deux chambres, la Constitution prévoit que ce soit l’Assemblée nationale qui ait le dernier mot après deux allers-retours, cantonnant in fine le Sénat à un simple rôle consultatif. Ces navettes ne feraient que ralentir la procédure législative et rendraient celle-ci moins efficace.
Deuxième motif d’indignation : la manière dont sont élus les 348 sénateurs. Ils le sont au suffrage universel indirect, par environ 162 000 « grands électeurs » composant un collège électoral réunissant députés, conseillers régionaux, départementaux et municipaux. Une procédure complexe et peu lisible par les citoyens. « Le suffrage indirect donne le sentiment d’une absence de légitimité des élus. Cela pose problème à une époque où il y a déjà une grande défiance vis-à-vis du politique », analyse Loïc Blondiaux, professeur de science politique et spécialiste des enjeux liés à la démocratie représentative.
Ce mode d’élection n’est de surcroît pas représentatif, voire « absurde et totalement inégalitaire, créant une distorsion scandaleuse », tempête ainsi Paul Alliès, président de la Convention pour la VIe République (C6R), cofondée par Arnaud Montebourg en 2001. « Les conseils municipaux de villes de communes de moins de 500 habitants, qui abritent 7 % de la population, désignent 16 % des grands électeurs. Ce chiffre atteint 25 % pour les communes de 500 à 1 500 habitants, qui représentent à peine 15 % de la population. »
Conséquence : en surreprésentant les zones rurales, le Sénat serait intrinsèquement conservateur. « Longtemps, on a même pensé que l’alternance politique était impossible au Sénat, qu’il était condamné à rester à droite », rappelle Loïc Blondiaux. « Cette chambre est un cimetière de réformes », surine Paul Alliès. L’origine d’une telle chambre est d’ailleurs explicitement conservatrice : dans les premiers jours de la IIIe République, la création d’une chambre haute est le résultat d’un compromis entre républicains et monarchistes. Ces derniers souhaitaient obtenir un moyen constitutionnel de modérer les ardeurs progressistes en échange d’un ralliement à la République.
Si le Sénat a évolué depuis la IIIe République, certaines voix continuent de réclamer sa suppression. Le bicamérisme n’a pourtant pas que des défauts. Paul Alliès, quoique ouvertement en faveur d’une suppression pure et simple du Sénat, tempère ainsi : « On n’en finit plus de voir les présidents de la République envahir et capter toujours plus de pouvoir… Il y a un vrai problème d’équilibre dans notre régime, et le Sénat peut apparaître aujourd’hui comme une forme de contre-pouvoir. » De la même manière, la temporalité relativement longue qu’impose la navette parlementaire est un moyen de résister au temps court et à la précipitation. « Une loi qui respecte la navette est bien plus forte, parce qu’il y a eu un ralentissement de la discussion, du temps pour la délibération », explique-t-il.
Le principe d’une deuxième chambre a donc aussi des vertus intéressantes, qui pourraient permettre de vivifier à nouveau la démocratie représentative. Plutôt que d’envisager une suppression, certains en appellent donc à une réforme – plus ou moins radicale – du Sénat, espérant y injecter une dose de démocratie participative, bâtir une meilleure représentation, appréhender le temps long ou bien encore créer une chambre dédiée à la nature ou aux animaux.
Dans un article intitulé « La chambre des citoyens : faire du tirage au sort un élément d’une démocratie active », Jean-Claude Bauduret, Robert Joumard et Marc Brunet proposaient de former le Sénat grâce au tirage au sort. Le principe est simple : prendre des personnes au hasard sur les listes électorales en respectant une certaine représentation de la population française et leur offrir un mandat à temps plein pour une période limitée – libre ensuite aux femmes et aux hommes retenus de refuser.
Dans une telle optique, la durée du mandat serait bien plus courte que celle d’aujourd’hui : un ou deux ans non renouvelables, contre six ans renouvelables actuellement. Un congé serait également prévu pour les salariés, avec l’assurance de retrouver un poste une fois leur mandat achevé, et l’État pourrait garantir aux sénateurs un revenu égal à ce qu’ils gagnaient auparavant. Les partisans d’un tel système estiment que le volontariat – qui conduirait les sénateurs citoyens à abandonner leur vie professionnelle sans aucun avantage matériel – est nécessaire, car il est un gage de bonne volonté et de sérieux.
Dans l’ouvrage Vers une démocratie écologique (Le Seuil, 2010), Dominique Bourg et Kerry Whiteside proposaient la création d’un « Sénat de l’écologie » basé sur des principes similaires. Mais, pour eux, les citoyens tirés au sort devraient majoritairement être issus d’une « liste d’experts » – d’où les critiques de certains défenseurs du tirage au sort qui voient là un risque de confiscation du pouvoir au profit de technocrates et de scientifiques.
Outre la question de sa composition, quel serait le pouvoir concret d’une telle chambre ? Les réformateurs défendent a minima la préservation de ses pouvoirs actuels. Mais certains, comme le collectif Sénat Citoyen, vont plus loin en proposant une chambre qui puisse également « révoquer le gouvernement et dissoudre l’Assemblée nationale, dans les cas extrêmes, notamment lorsque le dialogue ne serait plus possible » – chose irréalisable aujourd’hui.
Certains intellectuels préfèrent l’ajout d’une troisième chambre au remplacement de la seconde. « Parlement des choses », « Chambre du long terme », « Assemblée du futur », « Sénateurs des non-humains »... Ces concepts, qui ont pour la plupart germé dans l’écologie politique, renvoient à la même idée directrice : inscrire la protection de notre écosystème dans le fonctionnement des institutions grâce à la création d’une chambre dédiée. Un collectif de juristes, politistes et philosophes a par exemple rédigé à l’automne 2017 une proposition d’« Assemblée citoyenne du futur ».
Sous l’impulsion de la Fondation pour la nature et l’homme (FNH) et du philosophe Dominique Bourg, le projet a été formalisé dans l’ouvrage Inventer la démocratie du xxie siècle (Les Liens qui Libèrent). Le collectif propose une assemblée composée à parts égales de citoyens tirés au sort, de spécialistes de l’environnement désignés de la même façon mais à partir d’une liste constituée par des ONG et de personnes issues de la société civile.
Cette assemblée non élue aurait pour mission « d’identifier les conséquences des politiques et d’organiser la participation des citoyens en amont des grands projets et proposition de lois », afin de veiller à ce que la notion de « long terme » soit bien prise en compte dans la procédure législative. Un moyen d’échapper à la pression des élections et de leurs mandats, qui peut conduire les législateurs à penser leur action à court terme et sans prise en compte des générations futures.
Pour cela, quatre moyens d’action sont envisagés. La chambre aurait la possibilité de déposer des propositions de loi, élaborées à partir de propositions citoyennes ou de travaux scientifiques réalisés par un « Haut Conseil du long terme ». Elle pourrait également faire valoir un « pouvoir d’alerte législative » et avertir publiquement le gouvernement et les autres chambres dès lors qu’une loi en cours d’élaboration ne prendrait pas suffisamment en compte les impacts à long terme. Surtout, elle disposerait d’un droit de veto à l’issue de la navette parlementaire classique et pourrait, après un vote à la majorité des deux tiers, demander une nouvelle délibération de la loi.
Enfin, l’« Assemblée citoyenne du futur » disposerait d’un pouvoir de saisine du Conseil constitutionnel – un élément essentiel pour faire de cette institution une chambre réellement contraignante et pas simplement consultative. Pour parachever le tout, ce projet d’Assemblée prévoit également l’inscription de deux principes ambitieux dans la Constitution : la « non-régression », qui interdit toute réduction du niveau de protection de l’environnement (il serait impossible d’adopter une loi moins favorable à ce qui se fait déjà) ; et le « respect des limites de la Terre », afin de réduire notre empreinte écologique jusqu’à un niveau soutenable (ne pas prendre plus que ce que la planète peut offrir).
Toutes ces propositions se heurtent aujourd’hui à des dynamiques structurelles qui ne semblent pas jouer en leur faveur. Loïc Blondiaux, qui a participé à la formalisation de l’« Assemblée citoyenne du futur », se montre pessimiste. « Il y a bien un mouvement mineur qui réclame une réforme de ce genre. Mais un autre, beaucoup plus vaste, emporte tout sur son passage : on cherche aujourd’hui à marginaliser les espaces de discussion, à supprimer les corps intermédiaires. Le pouvoir est confié à des experts et à des cercles de gouvernement qui ne sont même pas élus. » Faisant le même constat, Paul Alliès semble se résigner : « On a le sentiment que tout se casse à chaque fois le nez sur le pouvoir en place. »
Avant de voir travailler une « Assemblée du long terme », il faudra donc d’abord que l’on repense notre rapport à la démocratie, que l’on interroge à nouveau les raisons pour lesquelles nous élisons des représentants à intervalles réguliers. Quitte à se replonger dans les manuels d’histoire et à s’inspirer d’une époque où les berlines noires et les costards-cravates n’existaient pas encore, jusque dans ce passé lointain, à Athènes, où des milliers de citoyens se réunissaient sur la colline de la Pnyx pour y voter les lois de la cité.
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