Si l’épidémie de Covid-19 a engendré la création de collectifs de citoyens, les ambitions politiques en font des gadgets sans réelles capacités de décision. Un constat qui appelle à repenser leur intégration parmi les instances démocratiques existantes.
Enfiévrée par la politique sanitaire et vaccinale du gouvernement, une partie de la population française s’oppose depuis quelques mois à la mise en place d’un « passe sanitaire » (1). Ces 31 juillet et 7 août, de nombreux défilés étaient organisés à travers le pays pour faire barrage à son extension dans une série de lieux jusqu’ici épargnés comme les cafés, les restaurants ou bien les transports longue distance. Émaillés d’heurts avec les forces de l’ordre, avec des journalistes ou avec des pharmaciens, ces rassemblements aux origines idéologiques hétéroclites exigent le retrait de cette mesure jugée liberticide.
Pour se prémunir contre de telles contestations, un collectif de citoyens tirés au sort avait pourtant été créé quelques mois plus tôt. Sa vocation ? Remettre la parole citoyenne au centre de la prise de décision en matière de politiques sanitaires. Sur proposition du Conseil scientifique, Emmanuel Macron avait annoncé sa création à la fin du mois de novembre 2020 afin « d’associer plus largement la population » à la future politique vaccinale. Placés sous l’autorité du Conseil économique, social et environnemental (CESE), les trente-cinq citoyens sélectionnés avaient alors pour mission de « formuler des observations relatives aux questionnements, peurs, résistances et questions éthiques que peut susciter la vaccination contre la Covid-19 » et ainsi répondre au « défi démocratique » qui s’annonçait. Début juillet, leurs travaux se sont néanmoins achevés sans le moindre effet.
Opportunisme et lacunes démocratiques
Les critiques de la part de l’opposition fusent dès le début des travaux. À gauche comme à droite, on s’accorde dès le mois de janvier 2021 sur l'idée que ce comité citoyen ne sert qu’à masquer l’absence de réelle stratégie vaccinale, alors que le vaccin de Pfizer-BioNTech bénéficie de la première autorisation de mise sur le marché européen. Un opportunisme clairement identifié par certains observateurs : « Les dispositifs participatifs et consultatifs apparaissent très à la mode à l’heure où la défiance par rapport au système politique n’est un mystère pour personne, observe Yves Sintomer, professeur de science politique à Paris 8 et auteur de plusieurs ouvrages sur la démocratie participative. Derrière cela, il y a surtout la volonté d’opérer des coups politiques, puis de cacher le manque de concertation avec les forces de la société civile. » Un constat partagé par Hugo Bonin, chercheur post-doctoral en science politique à Queen Mary University of London, qui y voit « le remède pour certains pouvoirs en place de se sortir de situations épineuses. »
« L’absence de relais dans la société est un véritable problème pour le président de la République, poursuit Yves Sintomer. Sans élus locaux ou militants de terrain, son pouvoir se trouve en apesanteur. Alors l’idée d’avoir une discussion directe avec les citoyens, au-delà des sondages d’opinions, est relativement logique. » Cette initiative gouvernementale se révèle donc surtout bien utile pour combler des lacunes démocratiques déjà bien ancrées. « On s'est dépossédé progressivement de la capacité à faire intervenir les populations, surenchérit Pierre-André Juven, sociologue et spécialiste des politiques de santé. Or, certaines expériences passées comme la gestion de l’épidémie de choléra à Haïti nous enseignent qu’il est précieux de disposer de relais pour sensibiliser les citoyens aux questions sanitaires. »
Un cadrage défaillant
Censé poursuivre un effort d’ouverture de l’exécutif vers la population qui a été initié dès 2019 avec le « Grand débat national » – résultant du mouvement de protestation des « gilets jaunes » – et poursuivit, ensuite, par la création de la Convention citoyenne pour le climat (CCC), les ambitions affichées lors de la création du comité citoyen sur la vaccination illustrent pourtant le peu d’intérêt porté à la parole citoyenne. Et si la recrudescence de ces structures de consultation laisse à penser qu’on inaugure un nouvel âge démocratique, bien plus direct et participatif, l’intention réelle de la classe politique n’est pas de céder au peuple sa capacité à gouverner.
Tout d’abord, Stanislas Guérini, délégué général du parti présidentiel La République en marche (LREM), réduit son rôle à celui d’un simple « thermomètre citoyen » capable de prendre le poul d’une population parfois réfractaire aux vaccins. Gabriel Attal, porte-parole du gouvernement, prévient ensuite que les observations du nouveau collectif n’auront pas vocation à ralentir ou bouleverser la stratégie vaccinale de l’État. Un rôle bien maigre, quand on se souvient que les citoyens tirés au sort lors de la CCC étaient invités à formuler des propositions réglementaires susceptibles d’intégrer la Loi Climat et résilience.
La structuration du comité de liaison citoyen apparaît tout aussi problématique. « Sa mission et son organisation étaient peu claires d’entrée de jeu, remarque Yves Sintomer, le collectif s’est vite retrouvé cerné entre le CESE qui pensait avoir la main et le ministère de la Santé qui conservait des liens avec le comité. » Une articulation difficile et ambiguë avec ces différentes tutelles, brouillée davantage par la décision de coupler le travail du comité citoyen avec une commission temporaire du CESE sur la vaccination. Or, celle-ci « a été dissoute en cours de route en raison d’une nouvelle mandature des conseillers du CESE », prévient Hugo Bonin, qui est embauché par l’institution avec d’autres chercheurs pour suivre les travaux du comité.
Décalage temporel
Sans surprise, la modeste fonction attribuée à ce nouveau collectif citoyen se constate jusque dans ses rapports, rendus publics au fil des sessions de travail. Jacques Testart – un biologiste devenu critique des innovations technoscientifiques – dénonce rapidement la « soumission » à laquelle doivent se livrer les membres de ce comité, leurs conclusions restant vouées à satisfaire les seules attentes du gouvernement. Un constat confirmé par les temporalités du groupe de travail : « Il y a toujours un temps de retard, s’impatiente Hugo Bonin. Le gouvernement amène des propositions et les citoyens commentent des décisions qui sont déjà prises. Il faudrait au contraire que la délibération se trouve en amont pour informer la prise de décision gouvernementale. »
Une remarque qui trouve tout son sens dans les derniers travaux du comité, réuni du 8 au 10 juillet dernier. « La question de l’imposition du passe sanitaire dans une nouvelle série de lieux n’a pas été posée », soupire Yves Sintomer, alors que la mesure est annoncée à la télévision quelques jours plus tard, le 12 juillet, par Emmanuel Macron. « Présenter cette disposition au comité aurait permis de prévenir certaines critiques qui ont ensuite émergé, regrette Hugo Bonin. Au lieu de ça, les questions portaient sur la communication. Notamment, comment convaincre les récalcitrants ? » Bien loin de représenter une forme de contre-pouvoir citoyen, le comité se retrouve alors réduit à la fonction de « focus group amélioré », estime Yves Sintomer. « C'était un dispositif qui avait ses chances d'aboutir que si le pouvoir politique l'investissait vraiment, résume enfin Pierre-André Juven, ce qui a été fait au niveau local. »
Court-circuits locaux
Devant le retard de l’exécutif, traduisant d’après Pierre-André Juven une « faible croyance dans le dispositif », plusieurs municipalités se décident dès la fin de l’été 2020 à créer leurs propres comités de liaison citoyen. Les mairies de Grenoble, Lyon, Nantes ou Tours entreprennent alors leurs propres tirages au sort parmi leurs administrés et réfléchissent aux modalités de travail de ces assemblées citoyennes. « Dès la rentrée de septembre, nous avons institué ce groupe de 160 personnes, précise Pierre-André Juven, qui est aussi adjoint à la santé à la municipalité de Grenoble. Avec des représentants d’associations et en respectant des jauges de 25 personnes, nous nous réunissions une fois par mois. L’enjeu n’était pas seulement de prendre le poul mais de disposer de relais et de médiateurs. » Aller vers les habitants, donc, et faire en sorte qu’ils redeviennent acteurs de certaines questions dont on les a, peu à peu, dépossédés : « La santé publique prise dans un sens démocratique, c’est faire valoir que ça n’est pas dans une logique descendante qu’on résout des crises ou des pandémies de ce type. » Une politique locale qui se veut donc l’inverse de celle conduite par l’exécutif.
Malgré les bonnes intentions de départ, ces initiatives locales n’échappent cependant pas elles aussi aux critiques déjà énoncées plus haut. Alors que leurs vocations sont précisément de combler ce qui coince à l’échelon national, le décalage temporel semble se reproduire, du moins à Grenoble, lors du lancement des travaux : « Les citoyens peuvent se retrouver à délibérer sur un agenda qui est déjà fourni d’avance, prévient Hugo Bonin, les élus locaux arrivent avec des questions très précises en tête et les citoyens sont priés de trouver rapidement des réponses. » Que ce soit à l’échelle locale ou nationale, le politologue pointe du doigt la pratique de « cherry-picking » (2) à laquelle s’adonnent trop facilement les élus : « Ces dispositifs participatifs produisent de nombreuses recommandations. Or, seul un petit nombre est ensuite réellement mis en place, sans trop savoir sur quelles bases. Cela produit beaucoup de déception. »
Améliorer l’existant ?
Face à ces divers constats et failles dans l’emploi actuel de ces comités citoyens, doit-on songer à revoir la forme de ces dispositifs participatifs ? Amendée ou corrigée, quelle devrait-être cette véritable expérience de démocratie participative sur les enjeux de santé publique ? Si les réponses à apporter à ces questions ne sont pas simples, Yves Sintomer constate néanmoins que l’enchevêtrement actuel des multiples organes consultatifs et diverses instances représentatives demeure illisible pour la plupart d’entre-nous. Distinguer les compétences respectives des communes, départements et régions n’est déjà pas chose aisée. Ajoutez à cela les missions de la Commission nationale du débat public (CNDP), du CESE ou de la Conférence nationale de santé et vous voilà noyé. « On gagnerait à centraliser ou beaucoup mieux définir les rôles de ces institutions, complète Hugo Bonin, afin d’éviter cette situation où tout le monde essaye de s’approprier la légitimité et l’aura qui vient avec la participation citoyenne. »
Réclamant davantage de transparence dans le fonctionnement des comités citoyens, Jacques Testart se prononce également pour leur « pilotage indépendant ». Une fois tout lien de subordination avec les services de l’État rompu, l’accompagnement du collectif pourrait être réalisé par des déontologues à même de guider un collectif éclairé par les dernières connaissances scientifiques. Une proposition qui soulève toutefois un autre problème : celui du rôle des spécialistes issus du monde académique ou de sociétés privées dans ces expériences participatives.
« Le risque est celui d’un verrouillage de ces dispositifs par les universitaires ou bureaux d’études qui pensent savoir quel est le modèle idéal, pointe Yves Sintomer, or le suivi de ces travaux ne doit en aucun cas brider l’expérimentation. » Une prudence partagée par Hugo Bonin, alors que le recours aux bureaux d’études spécialisés dans le tirage au sort ou l’animation des délibérations représente un poste de dépenses important pour les pouvoirs publics : « Dans une optique de multiplication de ces dispositifs consultatifs, ne serait-il pas judicieux de développer une expertise publique en animation de délibération citoyenne ? »
Ou tout remettre à plat ?
Cet empilement cacophonique de dispositifs représentatifs et consultatifs amène aussi à une réflexion plus radicale : avant de réfléchir à de nouveaux organes citoyens indépendants de toute forme de pouvoir scientifique ou politique, ne faudrait-il pas commencer par faire table rase des initiatives existantes ? À l’instar de Jacques Testart qui sollicite une réflexion collégiale sur la refonte nécessaire de nos institutions, Yves Sintomer appelle à « un mouvement d’ampleur constitutionnelle ». Ce véritable « reset » (ou redémarrage), acquis par une révision de la constitution, aurait alors vocation à effacer un millefeuille démocratique devenu illisible afin de permettre l’introduction d’assemblées citoyennes aux fonctions intelligibles.
À l’heure où la campagne de vaccination contre le SARS-CoV-2 bénéficie d’un rebond favorable sous la contrainte d’un passe sanitaire élargi, il est certain qu'un « sursaut démocratique » sur les questions de santé publique – comme le réclame Jacques Testart et bien d’autres – s’avère nécessaire.
(1) Déjà obligatoire pour l’accès au territoire national ainsi qu’aux grands événements, ce document atteste d’une vaccination complète, d’un rétablissement de la maladie ou bien d’un dépistage négatif récent.
(2) Issue de l’anglais (signifiant littéralement « cueillir des cerises »), cette expression désigne la sélection des faits ou données les plus à même de servir sa propre thèse, tout en délaissant ceux qui ne conviennent pas à son argumentaire.
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